2021年11月10日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號）（以下簡稱“《意見》”）。為進(jìn)一步促進(jìn)社會資本參與生態(tài)建設(shè)，加快推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，《意見》圍繞黨中央、國務(wù)院明確的改革方向，研究設(shè)計(jì)改革政策措施，從總體要求、參與機(jī)制、重點(diǎn)領(lǐng)域、支持政策、保障機(jī)制五個(gè)方面明確了相關(guān)要求。

 

陽光時(shí)代律師事務(wù)所環(huán)境與資源業(yè)務(wù)部結(jié)合《意見》出臺政策背景以及要點(diǎn)內(nèi)容，分析社會資本參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)的政策紅利，提示社會資本參與生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)應(yīng)關(guān)注的事項(xiàng)。

 

一、《意見》出臺前相關(guān)政策與項(xiàng)目實(shí)踐

 

黨的十八屆五中全會提出，實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，筑牢生態(tài)安全屏障。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求整合財(cái)政資金推進(jìn)山水林田湖生態(tài)修復(fù)工程。黨的十九大提出，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。

 

2016年，財(cái)政部、原國土資源部、原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知》（財(cái)建〔2016〕725號），要求積極推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，明確中央財(cái)政將對典型重要山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程給予獎補(bǔ)。2016年~2018年，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，財(cái)政部、原國土資源部、原環(huán)境保護(hù)部共同組織實(shí)施了3批25個(gè)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)。2020年，自然資源部辦公廳、財(cái)政部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南（試行）》，系統(tǒng)指導(dǎo)和規(guī)范各地生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施。

 

2019年以來，自然資源部陸續(xù)出臺了《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號）、《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）、《紅樹林保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)行動計(jì)劃（2020—2025年）》等政策文件，對社會資本參與生態(tài)修復(fù)提出了明確、具體的支持政策。與此同時(shí)，不少地方積極探索形成了社會資本參與生態(tài)修復(fù)的多種模式，2020年11月自然資源部發(fā)布了《社會資本參與國土空間生態(tài)修復(fù)案例（第一批）》，比如：山東威海華夏城建設(shè)，以礦山生態(tài)修復(fù)后生態(tài)環(huán)境改善帶動社會資本投資，進(jìn)而帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)就業(yè)；浙江溫州通過賦予企業(yè)一定期限沙灘等優(yōu)質(zhì)旅游資源的使用權(quán)，充分發(fā)揮多企業(yè)聯(lián)動和運(yùn)營管理優(yōu)勢助力生態(tài)保護(hù)修復(fù)，建設(shè)“海上花園”。這些成功案例為社會資本參與生態(tài)修復(fù)提供了可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

 

二、《意見》明確社會資本參與機(jī)制

 

1. 重點(diǎn)參與以政府支出責(zé)任為主的項(xiàng)目，突出六大重點(diǎn)領(lǐng)域

 

《意見》強(qiáng)調(diào)對有明確責(zé)任人的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，由其依法履行義務(wù)，承擔(dān)修復(fù)或賠償責(zé)任，重點(diǎn)鼓勵(lì)和支持社會資本參與以政府支出責(zé)任為主（包括責(zé)任人滅失、自然災(zāi)害造成等）的生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

 

《意見》框定了社會資本參與范圍包括自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)、海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)六大領(lǐng)域，涵蓋了完整的山水林田湖草沙系統(tǒng)。

 

2. 鼓勵(lì)和支持社會資本全過程參與，明確三種參與方式

 

《意見》指出：鼓勵(lì)和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、修復(fù)、管護(hù)等全過程，圍繞生態(tài)保護(hù)修復(fù)開展生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動，對區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)進(jìn)行全生命周期運(yùn)營管護(hù)。

 

 

3. 提出參與的一般程序，鼓勵(lì)探索高效程序

 

《意見》明確了社會資本參與的一般程序，但同時(shí)鼓勵(lì)結(jié)合實(shí)際積極探索靈活高效的工作程序，充分調(diào)動社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的積極性。一般程序主要包括：（1）科學(xué)設(shè)立生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目；（2）合理制定生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案；（3）公開競爭引入生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體；（4）規(guī)范開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)產(chǎn)品市場化交易等四個(gè)步驟。

 

三、《意見》從多方面釋放政策紅利，保障投資收益

 

《意見》明確社會資本在生態(tài)保護(hù)修復(fù)中獲得收益的方式，具體包括：（1）采取“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；（2）對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進(jìn)行交易；（3）通過經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益，允許生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體對生態(tài)修復(fù)工程新產(chǎn)生的土石料等無償用于本修復(fù)工程，納入成本管理；剩余的由縣級以上地方政府依托公共資源交易平臺體系處置并保障生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體合理收益等。

 

《意見》從規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、資源利用、財(cái)稅支持、金融扶持五個(gè)方面給予行政與財(cái)政金融政策支持，明確：市、縣級政府應(yīng)將生態(tài)保護(hù)修復(fù)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求納入國土空間規(guī)劃；對集中連片開展生態(tài)修復(fù)達(dá)到一定規(guī)模和預(yù)期目標(biāo)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體，允許依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)；在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，支持金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)等加大對生態(tài)保護(hù)修復(fù)的投資力度等內(nèi)容。通過生態(tài)保護(hù)修復(fù)與資源開發(fā)利用相銜接、資源有償使用與產(chǎn)權(quán)制度安排相結(jié)合等政策措施，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、釋放關(guān)聯(lián)權(quán)益，給予財(cái)稅支持，發(fā)揮政府投入帶動作用，拓寬投融資渠道，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，構(gòu)建“誰修復(fù)、誰受益”的生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場機(jī)制。

 

四、社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)應(yīng)關(guān)注事項(xiàng)

 

1. 做好項(xiàng)目商業(yè)模式策劃。充分研究《意見》所釋放的紅利，結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際特點(diǎn)做好商業(yè)模式的論證策劃，結(jié)合“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”，因地制宜發(fā)展衍生項(xiàng)目，爭取多種盈利。此外，社會資本在爭取獲得財(cái)政資金的同時(shí)應(yīng)充分利用《意見》規(guī)定的開發(fā)碳匯、綠色金融、稅收優(yōu)惠等獲益方式爭取項(xiàng)目收益，從而保障生態(tài)修復(fù)效果，推進(jìn)生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。

 

2. 關(guān)注交易模式的合規(guī)性。尤其在社會資本與政府合作參與方式下，仍需要重點(diǎn)關(guān)注合作模式的合規(guī)性，例如政府本項(xiàng)目支出是否納入預(yù)算并符合要求；地方政府采用的實(shí)施模式是否有增加隱形債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)；以及采用ppp模式的項(xiàng)目是否按照相關(guān)規(guī)定要求履行了“兩評一案”等手續(xù)，是否存在退庫風(fēng)險(xiǎn)等等。

 

3. 做好項(xiàng)目全周期的法律風(fēng)險(xiǎn)管理。除上述外，社會資本從事生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目中，通常還可能涉及特許經(jīng)營權(quán)開發(fā)、用地管理、項(xiàng)目建設(shè)、安全環(huán)保、職業(yè)健康保障、資源交易等等事務(wù)，需要法律專業(yè)人士把關(guān)，確保項(xiàng)目依法合規(guī)實(shí)施。

 

綜上，社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目應(yīng)事先對擬參與的項(xiàng)目情況進(jìn)行充分調(diào)查，做好可行性研究，充分利用政策紅利，做好商業(yè)模式籌劃和政府溝通等工作，通過全面法律風(fēng)險(xiǎn)管理，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

 

來源:陽光時(shí)代法律觀察

 

2022世環(huán)會將于6月8-10日在上海國家會展中心隆重拉開帷幕。本屆展會展示面積將達(dá)17萬平米，匯聚超2,000家品牌展商。展示范圍涵蓋綜合治理、水、大氣、智慧環(huán)保、環(huán)境監(jiān)測、資源再生、土壤、噪聲8大環(huán)境污染治理領(lǐng)域。