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城市生活垃圾分類和處理設施是城市環(huán)境基礎設施的重要組成部分，是推進生態(tài)文明建設的重要支撐，是建設生態(tài)吉林的具體實踐，是推動實施生活垃圾分類制度，實現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無害化處理的基礎保障，對改善人民群眾生活環(huán)境具有重大意義。依據(jù)《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》、《吉林省人民政府辦公廳關于做好吉林省“十四五”規(guī)劃編制工作的通知》、《吉林省國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》等要求，省住建廳組織編制《吉林省城市生活垃圾分類和處理設施“十四五”規(guī)劃》。

一、規(guī)劃基礎與形勢展望（一）“十三五”發(fā)展成就

“十三五”期間，全省各地加大環(huán)境治理力度，切實提高生活垃圾減量化、資源化和無害化處理水平，積極推進生活垃圾分類，加強垃圾處理全過程管理。

1、城市生活垃圾無害化處理水平顯著提高。[1]2019年全省城市生活垃圾產生量達到15901噸/日，生活垃圾無害化處理能力達到19362噸/日，新增生活垃圾無害化處理能力5579噸/日，城市生活垃圾無害化處理率達到91.87%，比2015 年提高9.2個百分點，其中設市城市生活垃圾無害化處理率達到90.24%，縣城生活垃圾無害化處理率達到99.97%。

2、收轉運體系及設施處理能力明顯增強。[2]“十三五”期間，我省新增生活垃圾轉運站98座，轉運能力達到18752噸/日。全省各市（縣）均已建立垃圾收運體系。

3、垃圾處理設施結構進一步優(yōu)化。[3]“十三五”期間，全省運營的生活垃圾焚燒廠共計11座，焚燒處理能力達到10250噸/日。焚燒處理能力占無害化處理能力的比例為42.5%，比2015年提高了18.2個百分點。基本形成了新增處理能力以焚燒為主、焚燒與填埋處理并重的垃圾處理發(fā)展格局。

4、垃圾分類工作有序開展。省內所有地級及以上城市和長白山管委會、長春新區(qū)管委會、梅河口市、公主嶺市、延吉市、琿春市均已開展生活垃圾分類工作，按要求編制了《垃圾分類處理工作方案》。長春市被列為國內首批46 個生活垃圾分類重點城市之一，已經建立了“定時定點投放、兩網融合收集、垃圾不落地運收、就地就近處置”的長春特色分類模式。

5、存量治理取得積極成效。“十三五”期間，吉林省加速推進生活垃圾存量治理工作，規(guī)劃的14座垃圾填埋場封場任務全部完成。

（二）存在問題

生活垃圾處理設施供需結構不平衡、發(fā)展不充分，短板比較明顯，規(guī)劃建設系統(tǒng)性不足，現(xiàn)有收轉運和處理體系難以滿足分類要求，生活垃圾資源化利用水平不高，智能化水平低等問題，成為制約生活垃圾處理設施高質量發(fā)展的瓶頸。

1、規(guī)劃建設系統(tǒng)性不足

生活垃圾處理設施作為城市基礎設施的一部分，缺少與生態(tài)環(huán)境、國土空間等相關專業(yè)規(guī)劃的協(xié)調銜接。重建設、輕管理的現(xiàn)象仍然存在，系統(tǒng)性管理缺乏，區(qū)域統(tǒng)籌生活垃圾處理設施規(guī)劃的能力尚需進一步提高。

2、垃圾分類工作有待加強

生活垃圾分類相關法規(guī)政策不健全，公眾垃圾分類意識不足，垃圾分類的收轉運與分類處理設施建設滯后，對垃圾分類工作投入不足，監(jiān)督執(zhí)法力度不足，需要相關管理體制機制進行相應的調整，提高公眾參與分類的主體責任意識，并按需配套分類各環(huán)節(jié)的銜接設施。

3、生活垃圾處理設施建設進展緩慢

部分地方未能有效擔負起生活垃圾處理的主體責任，導致處理設施建設推進較慢；轉運站覆蓋率低，個別建成設施不能正常運轉；受鄰避效應、地方建設用地緊缺、生活垃圾處理設施規(guī)劃土地征收難度大等因素的影響，導致項目成本不斷上升，難以落地，進展緩慢。

4、生活垃圾資源化利用水平較低

近年來我省垃圾焚燒設施能力發(fā)展較為迅速，但生活垃圾資源化利用體制尚未建立完善，利用率仍舊偏低，可回收物回收利用企業(yè)“小、散、亂、污”的局面有待根本扭轉。

5、信息化發(fā)展滯后，管理效率低。

全省環(huán)衛(wèi)管理信息化水平低，管理過程中存在基礎數(shù)據(jù)匱乏、信息不暢通、數(shù)據(jù)準確率低、資料不全面、工作管理方式落后、管理效率低下，環(huán)境衛(wèi)生主管部門管理難度加大。

（三）“十四五”形勢與展望

“十四五”時期，生態(tài)文明建設將進入新的關鍵階段，推動實施生態(tài)環(huán)境高水平保護，全面提高資源利用效率，對生活垃圾處理設施的發(fā)展提出了更高的要求。實現(xiàn)綠色發(fā)展要求更好地推進城市生活垃圾處理設施建設和穩(wěn)定達標運行。《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要和2035年遠景目標綱要》中指出，堅定不移貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的生活垃圾處理系統(tǒng)；同時，王蒙徽部長在《奮力開創(chuàng)住建和城鄉(xiāng)事業(yè)高質量發(fā)展新局面為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家作出新貢獻》的講話中強調，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，構建和諧優(yōu)美生態(tài)環(huán)境。這為生活垃圾分類和處理設施“十四五”規(guī)劃的制定指明了方向。

一是創(chuàng)新發(fā)展，要求不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，推動生活垃圾管理重點由終端到分類全流程管理控制的轉變，推動節(jié)約、集約型生活垃圾綜合處理環(huán)境園區(qū)的建設，推動智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的建設。通過創(chuàng)新的發(fā)展理念和新技術的應用，推動城市環(huán)衛(wèi)管理事業(yè)邁上新的臺階。

二是協(xié)調、綠色發(fā)展，要求加快推進生活垃圾分類、處理設施建設和收轉運設施提升改造，規(guī)范廚余垃圾和焚燒飛灰管理，保障生活垃圾處理能力和處理水平，使生活垃圾處理能力和處理水平與人口、經濟發(fā)展相協(xié)調，促進人與自然和諧共生，推動建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展產業(yè)體系。

三是開放、共享發(fā)展，要求進一步豐富環(huán)衛(wèi)領域對外開放內涵，提高對外開放水平，進一步鼓勵和引導社會、民間資本進入環(huán)衛(wèi)領域，協(xié)同推進互信、合作、交流，努力形成深度融合的互利合作格局。按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，注重機會公平，保障基本民生，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。

二、總體要求

（一）指導思想

以習近平生態(tài)文明思想為統(tǒng)領，全面貫徹落實習近平總書記關于垃圾分類的重要指示批示和黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，按照省委省政府的決策部署，以推動高質量發(fā)展為主題，以滿足人民日益增長的美好生活需求為根本目的，重點圍繞生活垃圾減量化、資源化和無害化，著力解決城市生活垃圾分類和處理設施存在的突出問題，采取政府引導、企業(yè)經營、市場化運作的建設運營機制，統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、突出重點、分步實施，加快全省生活垃圾分類和處理設施建設，努力實現(xiàn)全省原生垃圾零填埋，為打造美麗吉林、生態(tài)吉林貢獻力量。

（二）基本原則

統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。根據(jù)經濟社會發(fā)展要求和城市化推進進程，按照各級國土空間規(guī)劃的傳導要求[4]，統(tǒng)籌規(guī)劃和合理布局生活垃圾處理設施，推動聯(lián)建共享。具備條件的市（縣）規(guī)劃建設綜合處理產業(yè)園區(qū)，降低環(huán)境“鄰避效應”。

科學論證、有序建設。科學制定生活垃圾分類辦法，因地制宜推進生活垃圾分類，建立分類投放、收集、運輸、處理的全過程管理體系。針對不同地區(qū)實際情況，科學地選擇生活垃圾處理技術和工藝，減少原生生活垃圾填埋量，加大生活垃圾處理設施污染防治和改造升級力度。科學論證建設項目場址，合理確定項目建設規(guī)模，有效控制社會穩(wěn)定風險，有序推進生活垃圾處理設施建設。

創(chuàng)新驅動、多元協(xié)同。加強體制機制創(chuàng)新，完善處理設施投資建設和管理體制，積極推進ppp 模式和環(huán)境污染第三方治理。按照產生者付費原則，建立生活垃圾處理收費制度。鼓勵技術創(chuàng)新，不斷提高生活垃圾減量化、資源化、無害化處理水平。建立健全長效管理機制，運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網等技術手段，加強環(huán)境監(jiān)管體系建設，保障生活垃圾處理設施持續(xù)穩(wěn)定運行。

政府引導、全民參與。加強政府的科學引導和帶動作用，調動各類企業(yè)、社會團體、公眾參與垃圾分類的積極性和主動性，通過全社會參與，逐步健全生活垃圾分類體系建設。加強公眾監(jiān)管，保障公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權，推動生活垃圾減量化、資源化、無害化處理各項目標的實現(xiàn)，形成全社會共同推進生活垃圾分類和處理的良好格局。

（三）發(fā)展目標

到“十四五”末，長春市率先全面建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)，地級城市和長白山管委會、長春新區(qū)管委會、梅河口市、公主嶺市、延吉市、琿春市基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)，全省城市生活垃圾減量化、資源化和無害化能力顯著增強。

主要發(fā)展目標如下：

——城市生活垃圾回收利用率：到2025年底，地級城市生活垃圾回收利用率達到35%。

——生活垃圾焚燒處理能力：到2025年底，生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的65%以上。

——廚余垃圾處理能力：到2025年底，建成生活廚余垃圾處理能力1700噸/日，地級及以上城市基本能夠滿足生活垃圾分類后廚余垃圾處理需求。

三、主要任務

（一）編制生活垃圾分類和處理設施專項規(guī)劃

各地應按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、集約建設”的原則，編制完成生活垃圾分類和處理設施專項規(guī)劃，有序引導項目實施，做好生活垃圾分類和處理設施規(guī)劃與市政基礎設施規(guī)劃等相關規(guī)劃的銜接。明確規(guī)劃近期建設項目，落實責任主體和資金安排。實踐“全生命周期管理”理念，統(tǒng)籌規(guī)劃、設計、建設、運維、更新等各環(huán)節(jié)的發(fā)展模式，推進系統(tǒng)化發(fā)展。

（二）推進生活垃圾分類、完善收轉運體系

按照“政府主導、市場運作、注重實效、先易后難、先試點后鋪開”的原則，通過提升民眾責任意識、立法強制約束、有效經濟激勵、部門合力推動等路徑，加快推進城市生活垃圾分類。結合各地實際，合理劃定垃圾分類范疇、品種、要求、方法、收運方式。積極構建“互聯(lián)網+資源回收”新模式，實現(xiàn)生活垃圾回收與再生資源回收兩網融合。

完善生活垃圾收轉運體系，提高生活垃圾收集覆蓋范圍和運輸設備水平，新增的收集、中轉和運輸設施宜提高標準，同時升級改造現(xiàn)有收轉運設施。建立與生活垃圾分類、回收利用和無害化處理等相銜接的收轉運體系，滿足廚余垃圾、可回收垃圾、有害垃圾等垃圾分類收運要求，并提高生活垃圾收運設施的信息化水平。生活垃圾收集、運輸單位應通過招投標等公平競爭方式確定，引進社會資本開展垃圾收運工作。

（三）優(yōu)化垃圾焚燒設施布局，科學規(guī)劃設施能力

堅持區(qū)域聯(lián)動、科學規(guī)劃、統(tǒng)籌建設、設施共享，突破行政區(qū)域界限，因地制宜布局新建垃圾焚燒設施選址，確保滿足防護距離要求。鼓勵跨區(qū)域建設焚燒處理設施，適度超前建設與生活垃圾清運量相適應的焚燒處理設施，逐步建立覆蓋全省的垃圾處理體系。以國家正加快發(fā)展固體廢棄物回收和資源化利用為主要內容的靜脈產業(yè)為契機，統(tǒng)籌謀劃靜脈產業(yè)基地建設模式，統(tǒng)籌生活垃圾、建筑垃圾、廚余垃圾等不同類型垃圾處理，形成一體化項目群，提高固體廢棄物集中處置率和綜合利用水平。

堅持資源化優(yōu)先，因地制宜選擇安全可靠、先進環(huán)保、省地節(jié)能、經濟適用的處理技術，優(yōu)先采用焚燒處理技術，減少原生生活垃圾填埋量，具備生活垃圾焚燒處理能力地區(qū)的衛(wèi)生填埋場可作為飛灰填埋或應急處理場。鼓勵進行技術創(chuàng)新，對于采用新的垃圾處理方式并取得成功的項目，省有關部門將積極推廣。

專欄1：生活垃圾焚燒設施工程項目

預測2025年全省生活垃圾產生量約為22363噸/日。

新（擴）建工程：加快推進德惠市、公主嶺市、吉林市、四平市、雙遼市、松原市、蛟河市、洮南市等不能滿足處理需求的擴建項目和無焚燒處理設施城市的新建項目的建設，新增處理能力4700噸/日。[5]

在建工程：完成在建的長春市、長春市九臺區(qū)、農安縣、舒蘭市、磐石市、梅河口市、白山市、長嶺縣、白城市、圖們市生活垃圾焚燒處理設施項目11個（其中長春市為2個項目），處理能力8400噸/日。[6]

（四）因地制宜推進廚余垃圾處理設施建設，加快廚余垃圾資源化利用

各地級及以上城市要科學布局區(qū)域內廚余垃圾處理設施，穩(wěn)步提升廚余垃圾處理水平，推進廚余垃圾資源化綜合利用能力建設。已出臺生活垃圾分類法規(guī)并對廚余垃圾分類處理提出明確要求的地區(qū)，要根據(jù)廚余垃圾分類收集情況、廚余垃圾特征、規(guī)劃人口規(guī)模、餐飲業(yè)發(fā)展趨勢、集中收運處理率等綜合預測處理量需求，按照科學評估、適度超前原則，穩(wěn)步推進廚余垃圾處理設施建設。尚未出臺垃圾分類法規(guī)的地區(qū)，可按照“循序漸進、先餐廚后廚余”的原則，先著重開展餐廚垃圾的處理工作，廚余垃圾處理可進行小范圍試點，分步實施。對于廚余垃圾資源化產品缺乏消納途徑的地區(qū)，廚余垃圾可納入現(xiàn)有焚燒設施統(tǒng)籌處理。

加快推進廚余垃圾資源化綜合利用能力建設，提高廚余垃圾集中收集率和收運體系覆蓋率，探索廚余垃圾資源化利用與垃圾焚燒、再生資源回收利用、有害垃圾等協(xié)同處置模式，實現(xiàn)垃圾分類處理、資源化利用、廢物處置的高效銜接。鼓勵廚余垃圾與其他有機可降解垃圾聯(lián)合處理。到2025 年底，全省廚余垃圾收運體系進一步完善，地級及以上城市廚余垃圾資源化綜合利用能力基本實現(xiàn)全覆蓋。

專欄2：廚余垃圾處理設施工程項目

新（擴）建工程：加快推進長春市、公主嶺市（擴）、吉林市、樺甸市、四平市、遼源市、通化市、梅河口市、松原市、白城市、琿春市和長白山廚余垃圾處理設施項目的建設。

在建工程：完成在建的白山市廚余垃圾處理廠項目。

（五）健全可回收垃圾資源利用體系和有害垃圾收轉運處理體系

針對垃圾全程分類中出現(xiàn)的資源化利用問題，綜合考慮環(huán)保要求、技術能力等現(xiàn)狀，加快建設再生資源設施，提升可回收垃圾資源化利用率；鼓勵采用市場化招商等形式引進一流企業(yè)，補齊資源化利用企業(yè)技術水平不高的短板，推進再生資源利用產業(yè)向高端化發(fā)展。對可回收垃圾處理設施進行全面排查，摸清并掌握可回收垃圾數(shù)量、種類、去向，以及既有可回收垃圾集散點、再生資源利用基地等，推動既有可回收垃圾產業(yè)鏈由“小散亂”格局向“規(guī)模化、規(guī)范化、專業(yè)化”格局轉變。

完善有害垃圾收轉運體系，提高收集率和收運效率，擴大收集覆蓋面。在有條件的地區(qū)，應按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的原則，推進有害垃圾收轉運系統(tǒng)的建設。建立與有害垃圾處理等相銜接的收轉運體系，完善有害垃圾收轉運網絡。按照環(huán)保標準合理規(guī)劃、建立有害垃圾暫存點，推進末端處理體系構建，因地制宜制定有害垃圾處理方案。

（六）加強監(jiān)管能力建設，提高設施運行水平

充分利用數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)、市政公用設施監(jiān)管系統(tǒng)和環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)，強化垃圾處理項目事中事后監(jiān)管，確保項目各項污染防治措施落實到位。通過實施環(huán)衛(wèi)車輛清運轉運實時監(jiān)控、環(huán)衛(wèi)智能稱重、分類垃圾在線計量監(jiān)控等子系統(tǒng)建設，加強轉運過程實時監(jiān)控。通過加大生活垃圾處理計量、場界環(huán)境、滲濾液處理、填埋場填埋氣體、焚燒廠煙氣等在線監(jiān)控系統(tǒng)建設，加強處置設施的過程監(jiān)管，逐步建立公眾參與的長效機制。

（七）推動智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)建設，加快垃圾處理產業(yè)化發(fā)展

結合“數(shù)字吉林”的建設，為切實提高全省環(huán)衛(wèi)工作管理水平和工作效率，運用云計算、物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)等技術，加快全省智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)建設，建立全省環(huán)衛(wèi)設施數(shù)字化管理平臺。結合國家數(shù)字化發(fā)展進程，推動數(shù)字經濟與垃圾處理產業(yè)的深度融合，開拓生活垃圾處理行業(yè)市場運行新模式，加快生活垃圾處理產業(yè)化發(fā)展。

四、保障機制和對策措施

（一）完善法規(guī)制度

制定《吉林省城市生活垃圾處理條例》，完善生活垃圾管理法規(guī)制度體系，明確各級政府、各相關部門、企事業(yè)單位和社會公眾等在生活垃圾收運處理體系中應盡的義務和應負的責任，明確相關的管理制度和追責制度。

（二）保障規(guī)劃實施

城市生活垃圾無害化處理工作由省政府總負責，市、縣級政府負責具體實施。一是要加強組織領導，建立健全工作推進機制。省級有關部門要加強在政策法規(guī)、項目建設、技術標準、監(jiān)管執(zhí)法等方面的指導。各級發(fā)改、建設（環(huán)衛(wèi)）、環(huán)保等部門要各司其職，加強協(xié)調配合，提高服務水平，及時協(xié)調解決建設過程中出現(xiàn)的問題和困難。二是要強化規(guī)劃的指導和剛性約束，并建立規(guī)劃的中期評估和動態(tài)調整機制。按照“先規(guī)劃、后立項、再建設”的項目建設程序，對已列入本規(guī)劃和確有必要且符合條件新增的生活垃圾分類處理設施項目，要及時列入年度預算，確保項目順利實施。

（三）加大政策支持

加強建設項目的資金保障，對列入規(guī)劃的項目，加大政府財政資金投入力度，優(yōu)先爭取安排國家專項資金。依據(jù)國家生活垃圾處理收費制度，合理確定生活垃圾收費標準，積極探索計量化、差別化收費方式，加強處理設施運行的經費保障，征收的生活垃圾處理費專項用于生活垃圾收集、運輸、處理。同時，認真落實國家大力促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展的政策，加快生活垃圾處理產業(yè)化發(fā)展、社會化運作，鼓勵社會和民間資本參與投資、建設和運營城市生活垃圾處理設施。鼓勵已有較好基礎的企業(yè)開展生活垃圾收集、運輸及處理一體化全產業(yè)鏈發(fā)展，培育環(huán)境污染第三方治理。

（四）加強監(jiān)督管理

強化項目管理，做深做細項目前期咨詢論證，在具體項目的實施中，要加強與國土空間規(guī)劃的銜接，依法嚴格加強項目審批，并根據(jù)規(guī)定開展社會穩(wěn)定風險評估。嚴格執(zhí)行國家《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》，規(guī)范開展生活垃圾處理設施建設的特許經營活動。規(guī)范運營監(jiān)管，實現(xiàn)政府監(jiān)管與社會監(jiān)管相結合，運行過程監(jiān)管和污染排放監(jiān)管相結合，提高垃圾處理透明度，定期向社會公布垃圾處理情況。運營單位要制定應急預案，有效應對設施故障、事故、進場垃圾量劇增等突發(fā)事件。

（五）強化科技支撐

加強技術引導，依托省內專業(yè)協(xié)會和有經驗的咨詢、設計、建設、運營等機構作為技術支持，加強生活垃圾處理基礎性技術研究，重點研究垃圾資源化利用、分類處理、清潔焚燒、二噁英控制等關鍵性技術，為城市生活垃圾管理工作提供多方面的技術服務和業(yè)務咨詢。進一步完善吉林省城市生活垃圾無害化處理專家咨詢委員會，為全省生活垃圾分類處理提供有力的技術支撐。各級環(huán)境衛(wèi)生主管部門應當結合當?shù)貙嶋H情況，積極邀請相應專業(yè)機構和專家進行各類指導、咨詢和培訓；積極培養(yǎng)和引進專業(yè)人才，逐步提高當?shù)爻鞘猩罾诸愄幚淼墓芾硭剑辉谑袌龌倪^程中通過合理的競爭方式引進高水平的企業(yè)參與環(huán)衛(wèi)建設和運營工作，提高各類處理設施的建設和運營水平，培育生活垃圾收運、處理各個環(huán)節(jié)的相關產業(yè)及優(yōu)秀企業(yè)的成長，提升行業(yè)科技水平，從而整體提高生活垃圾收運處理系統(tǒng)的工作效率和環(huán)境保護效益。加快生活垃圾處理技術創(chuàng)新、示范和推廣應用，利用先進適用技術改造現(xiàn)有生活垃圾處理設施，提高資源綜合利用和達標排放水平。采用“互聯(lián)網+回收”等新模式，提高垃圾收運處理的信息化水平和效率。

附表1

“十三五”生活垃圾處理設施建設主要進展[7]